Une réforme du Conseil d’Etat qui favorise l’Administration et non le justiciable.

COMPTE RENDU INTÉGRAL

SÉANCE PLÉNIÈRE

Jeudi

09-01-2014

Après-midi

 

 

Projet de loi portant réforme de la compétence, de la procédure et de

l’organisation du Conseil d’État (3233/1-6)

- Proposition de loi insérant un article 20/1 dans les lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973 (388/1)

- Proposition de loi insérant un article 6ter dans les lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973, en vue d’imposer la publicité uniforme et généralisée des avis de la section de législation du Conseil d’État (389/1)

- Proposition de loi modifiant les lois coordonnées sur le Conseil d’État en vue

d’accorder aux associations le droit d’introduire une action d’intérêt collectif (1693/1)

- Proposition de loi modifiant les lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973, en ce qui concerne l’évaluation des projets ou propositions de révision de la Constitution (2091/1)

- Proposition de loi modifiant les lois coordonnées du 12 janvier 1973 sur le Conseil

d’État (2355/1)

- Proposition de loi modifiant les lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973, en vue de la publication des avis de la section de législation (2447/1)

- Proposition de loi modifiant les lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973 (2583/1)

Projet de loi n° 3233 transmis par le Sénat

 

Propositions de loi déposées par:

- 388: Olivier Maingain, Damien Thiéry

- 389: Olivier Maingain, Damien Thiéry

- 1693: Muriel Gerkens, Stefaan Van Hecke

- 2091: Ben Weyts, Siegfried Bracke, Koenraad Degroote, Jan Van Esbroeck

- 2355: Raf Terwingen, Jenne De Potter, Roel Deseyn, Leen Dierick, Nahima Lanjri, Bercy Slegers, Jef Van den Bergh, Stefaan Vercamer, Kristof Waterschoot

- 2447: Stefaan Van Hecke, Juliette Boulet

- 2583: Carina Van Cauter, Patrick Dewael

 

Le président

 

Je vous propose de consacrer une seule discussion à ce projet et ces propositions de loi.

 

(Assentiment)

 

Discussion générale

 

La discussion générale est ouverte.

 

Muriel Gerkens (Ecolo-Groen):

 

Monsieur le président, madame la ministre, chers collègues,

je ne reprendrai pas dans le détail les éléments contenus dans le projet: vous en avez déjà eu écho via le rapport. Je présenterai plutôt une analyse critique; j’en ai fait part à la ministre et aux collègues en commission, mais, malheureusement, elle n’a pas eu l’occasion d’être suffisamment développée et suivie du fait d’une volonté manifeste d’avancer rapidement dans ce projet de loi.

 

Déjà, au Sénat, tout devait aller vite. D’ailleurs, à la limite, les collaborateurs de la ministre ont eux-mêmes été surpris de la rapidité des travaux; la demande d’audition de divers acteurs concernés n’a pas été acceptée. Cette problématique existe

pourtant depuis nombre d’années et rien ne justifiait donc cette précipitation.

 

L’objectif de ces réformes serait louable et positif à condition de permettre une amélioration de la fonction du Conseil d’État comme rempart pour le justifiable contre un État arbitraire. Or la présente réforme penche plus vers une réforme en faveur

de l’administration, c’est-à-dire qui vise à éviter à tout prix l’annulation pure et simple d’un acte, sans réelle contrepartie pour le justiciable; celui-ci n’est donc pas mieux protégé grâce à cette réforme.

 

Les réformes imaginées par le projet de loi ne répondent pas à l’objectif d’une correction plus rapide du préjudice causé, mais il s’agit plutôt d’une réforme en faveur de l’administration: pouvoirs d’injonction, d’indications, boucles administratives, soit des procédures possibles afin d’éviter une annulation pure et simple tellement

décriée par l’administration, car mettant parfois à mal ou retardant certains grands projets.

 

Par contre, les compensations au justiciable, c’est-à-dire des facilités pour les personnes morales, une amélioration de la procédure de référé avec abandon du préjudice grave irréparable et, en partie, la répétibilité des honoraires d’avocat (elle peut présenter un double tranchant), ne font pas le poids par rapport aux avantages attribués aux administrations par cette réforme.

 

Lors des discussions en commission, Ecolo-Groen aurait voulu joindre d’autres dimensions de réformes nécessaires, également attendues depuis longtemps, relatives au Conseil d’État.

 

Parmi ces réformes, épinglons la possibilité pour les associations d’ester en justice.

 

Nous avions demandé à ce que cette proposition soit analysée en même temps que le projet de loi.

 

À cette occasion, nous avons eu non pas le plaisir, mais la surprise d’assister à une espèce de ping-pong entre la Chambre et le Sénat de la part des représentants des partis de la majorité. À la Chambre, il nous a été dit que les textes allaient être travaillés au Sénat. Au Sénat, les travaux ont été postposés; il a été dit qu’il fallait des auditions et, finalement, il n’y a pas eu d’avancement sur ce texte.

 

J’espère qu’il y aura réparation et une véritable avancée sur ce texte. Vous reconnaîtrez que la manière dont les travaux se sont déroulés autour du texte déposé concernant la réforme du Conseil d’État ne nous incite pas à la confiance.

 

Monsieur le président, je déposerai au nom de notre groupe des amendements réintroduisant la possibilité pour les associations d’ester en justice.

 

Cela est prévu d’une manière rationnelle et prudente.

 

Nous disons que ces associations doivent agir en vue de la défense d’un intérêt collectif. Elles doivent remplir des conditions telles que jouir d’une personnalité juridique depuis au moins un an. L’association concernée doit montrer qu’elle

poursuit de manière régulière, effective et durable des activités en rapport avec son objet social et qu’elle agit en justice dans le cadre de son objet social en vue d’assurer la défense d’un intérêt collectif en rapport avec cet objet.

 

Nous espérons que celles et ceux qui, tant à la Chambre qu’au Sénat, disent qu’ils trouvent important ce droit d’ester en justice pour les associations, soutiendront cet amendement.

 

Nous nous permettrons de réintroduire encore quelques autres amendements que j’avais déposés aussi en commission. Les réponses ou les interactions obtenues de la part de la ministre ou de ses collaborateurs ne nous ont pas permis de nous sentir rassurés. Surtout, elles n’ont pas apporté de solution aux problèmes posés.

 

Parmi ces amendements, il se trouve une amélioration vraiment indispensable au niveau de la réforme du Conseil d’État, à savoir l’inscription de la publication des avis de la section de législation du Conseil d’État.

 

Pourquoi sommes-nous revenus?

 

Pourquoi sommes-nous si étonnés que cet amendement n’ait pas été accepté? En 1997, la publication des avis de la section administration a été intégrée. En 2008, le Sénat a adopté une proposition de loi qui visait à rendre obligatoire la publication des avis de la section de législation.

 

Malheureusement, ce texte est tombé en caducité, pour cause d’arrêt des travaux de la Chambre et du Sénat en raison des élections. Ce projet n’a pas été relevé de caducité, mais il avait été adopté pour sa pertinence.

 

Depuis l’insertion dans la Constitution d’une disposition qui accorde à chacun le droit de consulter tout document administratif, il est devenu possible de demander à consulter les avis de la section de législation du Conseil d’État qui sont détenus par une autorité administrative, mais cette démarche est compliquée et non automatique.

 

Par ailleurs, la section administration du Conseil d’État a jugé, dans l’arrêt GERFA de 1996, qu’un avis de la section de législation était un élément obligatoire de la procédure d’élaboration d’un arrêté réglementaire et qu’il devait, dès lors, être

intégré dans le dossier administratif qui est présenté par l’autorité dans le cas où cet arrêté fait l’objet d’une demande en annulation devant le Conseil d’État.

En conclusion, plusieurs professeurs estiment que le principe de la confidentialité des avis ne peut plus être considéré comme allant de soi de la part du Conseil d’État, mais que, néanmoins, une modification explicite de la loi est nécessaire pour que le Conseil d’État respecte cette obligation et ne considère pas que ses avis peuvent être gardés dans la confidentialité tant qu’il n’y a pas d’obligation législative.

 

Il aurait été normal et démocratique d’accepter ces amendements et de prendre le temps de les travailler. Ce ne fut le cas. Par conséquent, nous les redéposons en séance plénière aujourd’hui.

 

Une autre dimension qu’il aurait été intéressant de joindre à une réforme du Conseil d’État – ce qui ne se fait pas tous les trois mois – était celle de l’instauration d’un quota de femmes au sein du Conseil d’État. À cet égard, nous redéposons

l’amendement, car aucun argument ou élément ne justifiait que nous renoncions à compléter cette réforme par cette disposition. Notre amendement ne concerne pas le fonctionnement du Conseil d’État mais sa composition, qui doit être la plus

paritaire possible selon nous, les institutions de la justice devant, en effet, montrer l’exemple.

 

Notre amendement prévoit la présence d’au moins 40 % de membres de sexe différent au sein de l’auditorat et au sein du bureau de coordination du Conseil d’État.

 

Les conseillers d’État sont, au moins pour moitié, nommés par les membres de

l’auditorat et du bureau de coordination. On peut donc en déduire que si une présence équilibrée des sexes est assurée au sein de l’auditorat et au sein du bureau de coordination, il sera plus aisé d’assurer une même présence équilibrée des sexes parmi les conseillers.

 

Un quatrième amendement que nous déposerons aujourd’hui en séance plénière me permet d’expliquer des éléments, pour nous insuffisants, dans la réforme proposée par la ministre: la limitation du champ de la boucle administrative, de manière à protéger le justiciable. Il est important d’éviter de préjudicier un tiers si on recourt à la

boucle administrative.

 

Cette boucle consiste à offrir au Conseil d’État la possibilité de proposer à l’auteur de l’acte attaqué de modifier son acte. Si l’autorité publique décide de corriger l’acte vicié, les parties peuvent faire connaître leur position suite à cette correction. Si

la correction du vice est satisfaisante, le recours sera donc rejeté. Dans le cas contraire, l’acte attaqué ou, le cas échéant l’acte à refaire, sera annulé. Par ailleurs, le Conseil d’État sera autorisé à dire dans son arrêt ce qu’il faut modifier. Cela

signifie que la boucle administrative permettra surtout de maintenir dans l’ordonnancement juridique, un acte qui serait illégal mais dont l’illégalité pourrait être corrigée. Cela paraît superflu.

 

De nombreuses questions sont restées sans réponse.

 

L’objet de la correction à apporter n’est pas clairement défini dans le texte. Qu’en sera-t-il des vices non décelés par le requérant et des vices d’ordre public?

 

L’identité de l’auteur de la correction pose également question. Le projet de loi laisse

entendre qu’il ne s’agirait pas nécessairement de l’auteur de l’acte attaqué.

 

La ministre a indiqué que la boucle administrative s’inspirait du modèle hollandais, or plusieurs différences importantes existent entre les deux systèmes. Il n’est donc pas possible d’affirmer que la boucle administrative belge aura des effets

positifs similaires à ceux constatés aux Pays-Bas.

 

En effet, la boucle administrative hollandaise est un instrument permettant la résolution finale d’un conflit alors que la boucle administrative belge n’est qu’un instrument parmi d’autres pour tenter d’éviter une annulation pure et simple d’un acte

administratif. La boucle hollandaise peut être appliquée pour tous les vices invoqués ou mis en lumière alors que le projet de loi limite l’utilisation de celle-ci par le Conseil d’État à quelques vices mineurs. Le Conseil d’État hollandais ordonne à

l’administration de corriger son acte à travers la boucle administrative, ce qui permet de mettre un point final à la cause, alors que le Conseil d’État belge ne pourra qu’inviter l’administration à corriger son acte par un arrêt intermédiaire, avant

de se prononcer définitivement.

 

Enfin aux Pays-Bas, l’acte vicié corrigé par un nouvel acte est annulé. Le recours aboutit donc à une annulation de l’acte alors que la boucle administrative à la belge, même si elle permet une correction de l’acte vicié, rejette le recours introduit, ce qui pourrait avoir des conséquences problématiques en termes de frais de procédure à

payer par le justiciable et donc d’accès à la Justice.

 

Que gagne le citoyen avec la création de la boucle administrative instaurée via cette réforme du Conseil d’État? Pour Ecolo-Groen, il s’agit surtout d’un nouvel instrument parmi d’autres en faveur de l’administration afin d’éviter l’annulation d’un acte plutôt qu’en faveur de l’amélioration ou de l’accélération de la procédure devant le Conseil

d’État. Le texte pourrait pourtant être facilement amélioré afin de mieux protéger le justiciable d’un avantage octroyé à l’administration. Par exemple, si le recours est rejeté, en cas de correction de l’acte vicié par l’administration, le justiciable qui a

introduit le recours se verrait imposer le paiement de l’indemnité de procédure. Afin d’éviter cela, Ecolo-Groen a redéposé un amendement pour que, dans ce cas, les frais de la procédure soient à charge de l’administration en faute.

 

En outre, dans la version hollandaise, comme je le disais, tout à l’heure, il est prévu que la mise en œuvre de la boucle ne peut porter atteinte aux droits des tiers. Cette condition n’est pas reprise dans le projet de loi à l’examen. Il n’est pas stipulé

clairement que les tiers disposeront d’un nouveau recours contre la décision corrigée ou contre la nouvelle décision. Même s’il s’agit de détails, d’éléments moins ou peu importants – j’en réfère ici à l’argument avancé par la ministre –, nous considérons qu’il faut ajouter cette condition d’application à la boucle administrative.

 

J’en arrive, enfin, à un dernier élément qui nous semble important. Selon nous, il faut obliger le Conseil d’État à examiner tous les moyens invoqués plutôt qu’un seul, s’inspirant ainsi du texte wallon créant un Conseil des contentieux en matière d’urbanisme, et plus particulièrement l’examen de la requête. C’est la raison pour

laquelle nous avons redéposé un amendement.

 

Monsieur le président, nous souhaiterions que ces amendements soient pris en compte et soutenus par les membres de ce parlement. En effet, il s’agit d’outils permettant non seulement un fonctionnement plus démocratique et plus efficace

de nos administrations, mais surtout une meilleure relation entre les citoyens et l’administration

 

Joëlle Milquet, ministre:

 

Monsieur le président,

 je voulais simplement répondre à Mme Gerkens que je ne suis évidemment pas

d’accord avec l’analyse relative au manque d’équilibre du projet de loi et un soi-disant rôle d’arbitraire, où le Conseil d’État deviendrait subitement le conseiller de l’administration ou au fait que ce projet ferait la part belle à l’administration.

 

C’est vraiment oublier les acquis majeurs dans ce projet de loi en ce qui concerne le justiciable: l’élargissement de la compétence d’annulation aux actes de certaines nouvelles autorités non administratives, ce qui est un plus pour le justiciable; la manière selon laquelle, en ce qui concerne les personnes morales de droit public ou

de droit privé, les conditions d’accès ont été fortement allégées; l’accès à la médiation avec la suspension, ce qui est un élément important pour les justiciables; tout ce qui relève de l’amélioration en matière de référé, dont se réjouissent d’ailleurs

pas mal d’organisations, car cela permet vraiment d’avoir non seulement en tout temps mais avec des conditions beaucoup plus simples une capacité de référer. Vous oubliez aussi – et ce n’est pas anodin – que la répétibilité des honoraires d’avocats est quand même un élément très important pour les justiciables également ainsi que le régime d’injonction en matière d’astreintes qui sera amélioré.

 

Notre projet, équilibré selon moi, présente des avancées tant d’un côté que del’autre.

 

En ce qui concerne les éléments dont vous avez parlé, je ne vois aucune objection à des initiatives législatives que l’on analysera avec intérêt en ce qui concerne tant l’action en intérêt collectif que la publication des arrêts. Je tiens à répéter que les

actes législatifs sont rendus publics par la publicité lorsqu’on dépose un projet de loi et quoi qu’il arrive, lorsqu’on se retrouve devant le Conseil d’État, il y a de toute façon une obligation d’accès à l’avis qui a été rendu sur un arrêté royal qui pourrait faire l’objet d’un recours en annulation. La capacité d’accessibilité est relativement large,

mais je suis disposée, le cas échéant, à analyser une proposition de loi en la matière.

 

En ce qui concerne la boucle hollandaise, il ne faut pas sous-estimer ses effets pervers. Nous avons été plus prudents puisque nous n’avons permis cette boucle administrative qu’en cas d’irrégularités mineures ne changeant pas le sens.

 

Cela évite un procès dans le procès et la réouverture de débats qu’on ne voulait pas.

 

C’est d’ailleurs une des critiques du système hollandais.

 

Pour revenir aux quelques expressions de M. Maingain, je peux comprendre certains

étonnements, surtout quand on n’a pas suivi les débats assez techniques au sein de la commission.

 

Réintégrer les juridictions administratives dans le judiciaire est un débat qui a eu lieu lors de la négociation – j’y étais – sur la sixième réforme de l’État, débat entre les

monistes et les autres. C’est un vieux débat entre la vision latine ou française du Conseil d’État, un très beau débat à rouvrir dans la prochaine législature. En l’espèce, le temps manquait et ce n’est pas l’option qui a été choisie. En revanche, il

est vrai qu’on a permis, par souci de coordination, de rapidité et d’efficacité, l’indemnisation en équité au Conseil d’État, ce que plusieurs avocats et acteurs judiciaires demandaient. C’est donc une petite part de compétence du judiciaire qui est donnée au Conseil d’État, de manière très prudente.

 

Comme je viens de le dire à Mme Gerkens, je voudrais insister sur le fait que le Conseil d’État n’est pas le conseiller de l’administration. Il ne fait que relever une irrégularité qui, ne changeant pas le sens de la décision, peut être corrigée, ce qui

évite un certain nombre d’effets pervers, parfois à d’autres types de citoyens. On connaît quelques cas malheureux.

 

Je persiste donc à penser que ce projet est équilibré, qu’il est largement soutenu et souhaité.

 

Toute proposition de loi pourra évidemment être analysée au-delà de ce vote.

 

Muriel Gerkens (Ecolo-Groen):

 

Madame la ministre,

si le recours est rejeté et qu’il y a eu correction de l’acte vicié par l’administration grâce au procédé de la boucle administrative, la personne qui a introduit le recours devra assumer les frais de la procédure. Ne trouvez-vous pas qu’à partir du moment où il y a eu correction d’un acte, l’administration ou celui qui a introduit le recours doit être dispensé de payer?

 

Peut-être que la correction ne correspond pas tout à fait à la manière dont le recours ou la plainte avait été introduite, mais l’acte a dû être corrigé. Dans ce cas, j’estime qu’il n’est pas logique de demander l’application du principe de répétibilité et que c’est l’administration en faute qui devrait assumer les coûts plutôt que le justiciable.

 

Par ailleurs, vous insistez sur le fait que notre système s’inspire, mais est très différent, du système hollandais et que les différences portent sur des éléments qui ne changent pas fondamentalement les choses. Ce faisant, il ne faut pas réintroduire la possibilité de faire un procès dans le procès. Néanmoins, je ne parviens pas à comprendre l’intégration de termes selon lesquels lorsque l’on corrige un acte vicié, cela ne peut porter préjudice à un tiers. Il me semble que le fondement même d’un

fonctionnement démocratique est de veiller à ce que, quand il y a correction, on s’assure que préjudice ne soit pas porté à un tiers.

 

 

 

Joëlle Milquet, ministre:

 

Madame Gerkens,

dans la mesure où la correction ne doit être faite que pour des raisons mineures et qu’elle ne change pas le sens de l’acte, je ne vois pas en quoi cela pourrait porter préjudice à quelqu’un. Si le sens était changé, cela serait peut-être le cas.

Mais comme ce n’est pas le cas, je ne vois pas le type de préjudice qui pourrait exister. Il en va de même pour la répétibilité ou non. Dans la mesure où l’on ne change pas le sens de l’acte et que l’on procède à une correction technique, cela signifie qu’il n’y avait pas d’erreur sur le fond et sur l’importance de la décision de l’administration.

 

C’est la raison pour laquelle on n’a pas modifié la règle. De toute façon, on procèdera à des évaluations, mais cela ne concerne que des points mineurs.

 

Le président:

 

Quelqu’un demande-t-il encore la parole?

(Non)

 

La discussion générale est close.

 

 

 

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